La (des)protección de la costa



La costa no sólo cumple la función de esparcimiento y uso público. De hecho, además de albergar un importante ecosistema, protege el litoral de los embates del oleaje. Ocupar estos terrenos de la manera en que se ha hecho supone una irresponsabilidad tanto para el medio ambiente como para las poblaciones que residen en primera línea de playa u otras zonas inundables, que ahora ven sus propiedades damnificadas y un riesgo cierto de volver a sufrir temporales similares.


Si bien es cierto que España ha sufrido tempestades parecidas durante el siglo XX, también lo es que éstas se han producido con cierto espacio en el tiempo. Ahora, en cambio, esta clase de borrascas aparecen con gran asiduidad. No hay más que recordar el temporal que azotó la costa cántabra y gallega en 2014, la gota fría sufrida en invierno del año 2017, o la intensidad de la DANA que ha inundado la Vega Baja hace solo 4 meses. ¿Es esto consecuencia del cambio climático? Los expertos parecen confirmarlo, si bien los daños aumentan por la mala o nula planificación del uso de los suelos.


El propio IPCC (Panel de Expertos de Cambio Climático de la ONU) puso sobre aviso a los países con el Quinto informe de evaluación del Grupo de Trabajo II, deteniéndose en el coste que supondría para las arcas europeas que se produjeran inundaciones costeras tanto en ciudades como en puertos y otras infraestructuras. Sin adaptación, estas inundaciones podrían llegar a afectar a 5,5 millones de personas al año en la Europa de los 27. En términos monetarios, “los costes directos del aumento del nivel del mar en la Europa de los 27 sin adaptación podrían alcanzar los 17.000 millones de euros al año en 2100”.

La salud del litoral es crucial para proteger nuestros municipios costeros, y España, con un 35% de la población residiendo en ella (sin contar el aumento en época estival), no puede permanecer inmóvil ante una amenaza como la crisis climática. No podemos seguir anteponiendo intereses privados de explotación por encima de las vidas de nuestros vecinos y vecinas. Personalmente, estoy cansado de la hipocresía de los medios de comunicación que braman por la desigualdad y el peligro climático, pero luego dedican reportajes y telediarios a blanquear el expolio del territorio o la explotación humana, vendiéndonos siempre al verdugo como víctima y sin plasmar realidades con el rigor y la profundidad requeridas en un mundo tan complejo como el que vivimos.


Precisamente, con esta actitud hipócrita el Gobierno de Rajoy aprobó la última reforma de la ley de costas de 2013, alegando la necesidad de incluir herramientas jurídicas de prevención del cambio climático para finalmente potenciar la explotación del litoral en detrimento de su protección. Pero antes de esto, ¿qué ocurrió? ¿Qué papel le dimos a la costa? ¿La protegió la famosa Ley de Costas de 1988?


Evolución histórica del dominio público marítimo-terrestre


Aunque la evolución legislativa de la costa ha realizado una progresiva ampliación de su protección, ésta ha llegado de forma muy tardía y nunca con una visión holística de su gestión. Las consecuencias de ello lo hemos podido observar con Gloria, que ha inundado gran parte del litoral, vaciado nuestras playas y causado enormes destrozos de una dimensión económica por el momento incalculable.


El Derecho antiguo únicamente protegía la ribera del mar hasta donde éste tenía sus mayores crecidas anuales para asegurar la posibilidad de desembarco de los navíos y otras embarcaciones. Esto fue así hasta la Ley de Costas de 1969, que incorporó la tutela de las playas y aumentó su nivel de protección. Es de recordar que España en la década de los sesenta se encontraba ante el fenómeno del turismo de masas, realidad incompatible con el acotamiento del dominio público a la franja anfibia, pues podría haber impedido el uso público, libre y gratuito de las playas que el fenómeno sociológico reclamaba.


Ahora bien, ¿qué hizo España con los enclaves privados que, tras la Ley de 1969, cumplían las características para ser dominio público? La respuesta de la Ley de 1969 fue la del pleno respeto e indemnidad de tales derechos.


La Constitución Española de 1978 constitucionalizó el dominio público de playas y zona marítimo-terrestre, pero no fue hasta la Ley de Costas de 1988 que los Tribunales de Justicia españoles aplicaron el precepto constitucional expresado, prolongándose las consecuencias de una política permisiva con la privatización del espacio público.


Como consecuencia, las zonas costeras han sufrido un acelerado proceso de degradación de sus hábitats y de sus recursos. En la década de los noventa, el informe Dobris sobre Medio Ambiente en Europa ya destacó como amenazas para las zonas costeras el urbanismo desordenado y el desarrollo de infraestructuras que pueden dar lugar a una degradación acelerada del hábitat costero y sus recursos. Como vemos actualmente en el debate sobre la ampliación del puerto de Valencia, no parece que hayamos aprendido demasiado.


En cuanto a la situación concreta del litoral español, la propia Exposición de Motivos de la Ley 22/1988 reconoció que se estaba produciendo un acelerado proceso de traslado de población desde las zonas interiores hacia el litoral, de forma que alrededor de un 40% de la costa española ya estaba urbanizada o tenía la calificación de urbanizable, un 7% de ella estaba dedicada a instalaciones industriales, y un 8% a usos agrícolas, no teniendo aún el 42% usos claramente definidos o irreversibles.


Esta tendencia de crecimiento demográfico y confluencia de diferentes actividades económicas en la costa abrió un imparable proceso de urbanización y de degradación ambiental que no estuvo acompañado por una intervención política-administrativa ordenadora del proceso, sino todo lo contrario: una dejadez absoluta de los poderes públicos. Así lo reconocía la propia Ley de Costas de 1988. De hecho, la Ley 28/1969 no sólo nació con grandes deficiencias como la falta de normativa sancionadora, sino que dio un plazo de 5 años para deslindar toda la costa española, cosa que nunca fue ejecutada, por lo que la protección impulsada inicialmente quedó engullida por la inseguridad jurídica y la permisividad de las autoridades políticas y administrativas.


Otro factor clave para la degradación de la costa fue la implantación de un modelo turístico desarrollista, especulativo y agresivo. Regulaciones como la ley de Centros y Zonas de Interés Turístico Nacional de 1963, que pretendía ordenar el proceso turístico de la época, tenían una visión excesivamente sectorializada. Esta ley, por ejemplo, únicamente fijó los servicios mínimos a garantizar en la costa, pero nunca criterios de proteccion ambiental. De nuevo, el objetivo de estas leyes era relanzar el turismo sin más.


De hecho, parte de este movimiento de urbanización intensa y especulativa se vio complementada con la tendencia a invadir y privatizar el dominio público marítimo-terrestre, tan parcamente tutelado por la Administración. Es más, la legislación española hasta mediados del siglo XX favoreció la ganancia de terrenos al mar, la desecación de marismas y la concesión en propiedad (o en lo que se llamó “concesiones sin plazo limitado” o “a perpetuidad”) de espacios públicos del litoral, impulsando la implantación de servicios auxiliares que también ocupaban la costa y necesitaban abastecerse.


El resultado final puede detectarse en muchas zonas del litoral mediterráneo, con un modelo de urbanización agresivo (que busca preferentemente la primera línea de playa y que ha despojado a la costa de sus características naturales), poco respetuoso con las áreas de singular valor ambiental, terrible desde la perspectiva paisajística, productor de vertidos y sobreexplotación de acuíferos (provocando muchas veces su salinización e inutilización posterior) y promotor de inadecuadas infraestructuras de comunicaciones.


Otra cuestión a tener en cuenta ha sido la alteración erosiva de las playas, especialmente a través de la construcción de puertos, espigones, paseos marítimos… No se ha tenido en cuenta en diversas ocasiones la peculiar dinámica del litoral, dando lugar a un irreversible proceso de erosión costera. Es más, no sólo las construcciones para actividades en la costa han provocado su erosión, sino también la construcción de presas o las repoblaciones forestales, pues reducen la aportación de áridos.


Fruto de este proceso ha sido la alarmante desaparición de los grandes y valiosos ecosistemas de dunas móviles, tan importantes para la conservación de las playas y la protección del litoral frente a las mareas.


También ha sido un problema la vertiginosa expansión de la agricultura intensiva. Especialmente en las costas insulares, mediterráneas y suratlánticas, se sustituyó la agricultura costera tradicional y extensiva, por otra de mayor impacto ambiental, produciéndose una transformación paisajística y una presión sobre los recursos hídricos notable. Ejemplo de la destrucción de este modelo es la situación de crisis que está viviendo el Mar Menor en Murcia, donde se ha evidenciado el insoportable nivel de contaminación de las aguas marítimas.

El cambio de paradigma en la protección de la costa llegó, por tanto, con la Ley de Costas de 1988. No solo amplió el dominio público marítimo-terrestre, sino que también estableció servidumbres que prohibían el desarrollo de determinadas actividades y obras.


La ley vino a cerrar el período privatizador que inició la Ley de Aguas de 1866 y por primera vez se alejó del criterio de respeto a los enclaves privados existentes seguido por las anteriores leyes, declarando el carácter demanial de dichos terrenos, sometiendo a los propietarios afectados a un régimen transitorio muy criticado desde entonces.


El Tribunal Constitucional consideró en su Sentencia 149/1991 que el otorgamiento de una concesión a estos propietarios (de 30 años, prorrogables por otros tantos) significaba una indemnización suficiente ante la expropiación, lo cual significaba que no existiría para ellos una indemnización pecuniaria.Sin ánimo de profundizar en exceso, es comprensible que muchos propietarios reclamaran una indemnización monetaria como única opción justa. Bajo mi punto de vista, este fue uno de los grandes errores de la ley de 1988, pues generó todo un movimiento asociativo y de plataformas de afectados que, con cobertura mediática, puso en duda la legitimidad de una ley valiente y difundió la imagen de una regulación arbitraria e injusta, llegándose incluso a emitir desde la Unión Europea la exigencia de una reforma sobre la misma.


Ahora bien, Europa se manifestó al respecto de muchas otras cuestiones importantes. El informe Auken apuntó grandes deficiencias en la aplicación de la ley de Costas como la afirmación gravísima de que hasta el año 2008 dicha ley fue ignorada totalmente. Además, Auken criticó los abusos urbanísticos producidos por un modelo salvaje e insostenible amparado por las autoridades competentes, que irresponsablemente habían realizado una aplicación laxista de las legislaciones urbanísticas y medioambientales (incluida una mala aplicación de la Directiva de Evaluación Ambiental Estratégica) y que, junto con la aparición de relevantes casos de corrupción, habían deteriorado la imagen de España y de sus intereses económicos y políticos en Europa.


Como consecuencia de lo anterior, la Comisión Europea incoó procedimientos contra España por abusos urbanísticos y por la aprobación de proyectos urbanísticos que habían obtenido informes negativos tanto de evaluaciones de impacto ambiental como de las confederaciones hidrográficas. Pero es que después, en los procesos judiciales también surgieron problemas, destacándose que eran de una lentitud desmedida y que las sentencias dictadas en muchos casos no podían ejecutarse de forma que se compensase a las víctimas de los abusos urbanísticos, reforzándose así la impresión de que la justicia española no estaba actuando o lo hacía parcialmente.


La situación resultante de todo lo expuesto fue la reforma de la ley de 2013, que se promulgó con la excusa de proteger el litoral y dar mayor seguridad jurídica, pero lo cierto es que su principal preocupación era la tutela de determinados grupos de intereses privados y el refuerzo de la protección del demanio brilló por su ausencia. Un simple ejemplo es que dicha reforma excluía de las playas las dunas artificiales y dunas con vegetación arbórea desarrollada, como es el caso del tercer cordón dunar de las dunas de Torrevieja y Guardamar, cuya desprotección es previsible, pero también contraria a los pronunciamientos jurisprudenciales y a las recomendaciones de recuperación de los ecosistemas litorales expuestos por el Panel de Expertos de Cambio Climático de la ONU, vitales para la protección no sólo de las playas y de las economías locales (turismo), sino también de las propiedades adyacentes que podrían verse afectadas por una subida del nivel del mar.


Conclusiones


Desde finales del siglo XX, tanto la doctrina jurídica como expertos han venido reclamando un tratamiento integrado de la zona costera, una mayor vigilancia de ésta y el fin del desarrollismo desenfrenado. Esto supone replantear la base económica de muchos espacios y la necesidad de imaginar una nueva manera de organizarse y respetar el territorio del que extraemos recursos para nuestra supervivencia. Entender esto marca la diferencia entre un futuro sostenible o un futuro amenazador.


Íñigo Losada y expertos de la ONU han expuesto la necesidad de regenerar de playas, conservar o restaurar ecosistemas que dan protección (humedales, marismas, praderas de posidonia, dunas...) e introducir aspectos legales o herramientas de tipo financiero o seguros. Que playas y ecosistemas costeros estén en buen estado es básico para evitar los temporales dañinos como los que estamos viviendo, pues favorece la recuperación del sistema ante eventos extremos. "¿Por qué los últimos temporales han sido más destructivos? Porque hemos perdido capacidad de defensa; las playas ya estaban muy erosionadas”. Entender esto es la diferencia entre defender o no la ampliación del puerto de Valencia, pero también en dejar de apostar por seguir cimentando nuestras costas y defender la retirada de la primera línea de edificación (indemnizando como toca). No solo el medio ambiente está amenazado, sino que nuestra economía y la vida de muchas personas también.



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