Cómo privatizamos durante años la costa
La degradación del litoral tiene sus causas sobre todo en el desarrollo económico y en una falta de planeamiento y control del mismo por parte de la Administración y sus dirigentes políticos. Al mismo tiempo, se ha legislado favorablemente a la privatización de zonas públicas del litoral y ha existido una inactividad administrativa que ha permitido el camuflaje de estas privatizaciones o que simplemente no les han puesto freno. Concretamente, me referiré en este pequeño artículo a la existencia de enclaves privados en la costa, que, aunque suene paradójico, han existido de forma totalmente legal debido a un desarrollo legislativo y a una práctica jurídica favorable a la privatización que ha contribuido a la modificación de nuestro litoral.
La Ley de Aguas de 1866 hizo públicas las playas y riberas, pero admitía su privatización si no eran necesarias para la utilidad pública o para el servicio de vigilancia, pues afirmaba en su artículo 4 que en dichos casos “el Gobierno los declarará propiedad de los dueños de las fincas colindantes en aumento de ellas”. Incluso afirmaba que los terrenos ganados al mar por entes públicos o por particulares competentemente autorizados serían de propiedad de quien hubiere construido las obras. Estos criterios fueron corroborados y perfeccionados por las Leyes de Puertos de 1880 y 1928, respetando siempre los “terrenos de propiedad particular […] enclavados en la zona marítimo-terrestre” (artículo 7), incluyendo aquí la doctrina* las parcelas privadas situadas en acantilados y en islas que por su cota no quedaban cubiertos por el agua del mar. Además, en su artículo 51 recogía el supuesto de apropiación por desecación y saneamiento de marismas. Hablamos de apropiación porque, aunque las leyes mencionadas hacían referencia al otorgamiento de una concesión, ésta era “a perpetuidad”, ilimitada, por lo que en la práctica suponía la concesión de la propiedad.
Posteriormente, se promulgaron una serie de leyes para supuestos concretos permitiendo titularidades privadas como es la Ley de Cambó (fomentando desecación de marismas, lagunas y terrenos pantanosos), la Ley de 25 de julio de 1918 de paseo marítimo de Barcelona, la Ley Chapaprieta de 22 de julio de 1935, que permitió la venta de parcelas de playa a particulares de la playa Arenal de Xàbia, o la Ley Prieto, de 9 de marzo de 1933, en la que se afirmaba que la carretera discurriría por el arenal de la playa de San Juan de Alicante. Finalmente, la ley de Costas de 26 de abril de 1969 optó por respetar los enclaves de propiedad particular existentes manteniendo una postura tolerante ante la privatización.
Existieron también otros supuestos en cuyo origen se detectan actuaciones irregulares y que pudieron conducir a verdaderas apropiaciones singulares por parte de particulares de parcelas demaniales sin un previo título habilitante legítimo. Esto se debió especialmente a la ausencia de deslindes administrativos, pero también a la ausencia de publicidad registral del espacio público y a la utilización de medios de legalización de ciertos supuestos de apoderamientos de parcelas demaniales.
La falta de práctica deslindatoria, unida a la acción usurpadora particular, ha generado un gravísimo daño al interés público, pues la omisión del deslinde pudo generar una apariencia jurídica de legitimidad a favor, si no del usurpador directo, sí al menos de los sucesivos subadquirentes del mismo. Si bien jurídicamente es claro que prevalece la titularidad estatal en virtud de la inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad del dominio público, socialmente el problema era irresoluble. Es por ello que la solución práctica dada por la Administración a tales conflictos ha sido con frecuencia la de legalizar a posteriori las mencionadas privatizaciones a través de diversas vías:
Otorgamiento de concesiones administrativas de ocupación y aprovechamiento. Las concesiones otorgadas con anterioridad a la Ley de Patrimonio del Estado de 1964 se regían en su plazo por la Ley de Puertos de 1928, según la cual se otorgaban sin limitación de plazo o bien a perpetuidad. Dado que la ocupación o las obras realizadas eran previas a la concesión, ésta era en la práctica un título legalizador de la infracción.
Abuso de técnicas desafectatorias. Moreno Canoves describe que los deslindes podían configurar sobrantes demaniales. Son parcelas sobrantes las porciones de terreno que, por su reducida extensión, forma irregular o emplazamiento, no son susceptibles de uso adecuado. Si estos terrenos deslindados como sobrantes hubiesen sido ocupados por particulares en base al carácter dudoso de su condición demanial por la imprecisión del concepto legal, lo más sencillo era admitir que el terreno perdió su condición demanial y deslindarlo como sobrante para luego enajenarlo a favor de los ocupantes.
Abuso de instrumentos de ordenación urbanística. Si el Plan General Municipal otorgó edificabilidad a una parte del espacio público y se aprobaron proyectos de urbanización otorgando licencias de obras a particulares que podían no tener título, cuando la Administración Estatal constataba la entidad de las ocupaciones, claudicaba ante el hecho consumado, deslindando el terreno afectado como sobrante de dominio público. Patrimonializados los terrenos, se enajenaban a los ocupantes.
Todas estas herramientas que hemos descrito aquí han sido utilizadas por la Administración y sus dirigentes políticos durante décadas. Así no solo no han protegido nuestra costa y han tolerado su privatización, sino que han tenido un papel activo en la legalización de estas ocupaciones en orden a favorecer siempre a los particulares propietarios.
*FORNESA RIBO
